A romániai politikai rendszer gyengeségének okairól

A

Romániának tizenhat kormánya volt 2007, az Európai Unióba való belépés óta. Előrehozott választások nem történtek, a politikai életet mégis nagyfokú instabilitás jellemzi. Ez elsősorban a kormányzati intézkedések koherenciáját tekintve okoz gondot, nem beszélve arról, hogy ezek a kormányok – egy parlamenti cikluson belül – gyakran pártösszetételük tekintetében is változtak. Az elmúlt kétszáz évhez hasonlóan a térségben továbbra is a legfontosabb kérdés az intézményi-társadalmi reform: hogyan tudjuk Münchhausen báróként kirántani magunkat a ’89 előtti örökségből, hogyan tudjuk a Nyugat-Európában már bevett gyakorlatokat átvenni, és kialakítani olyan modelleket, eljárásokat, amelyek gyorsítanák a gazdasági-társadalmi fejlődést.

Azt látjuk, hogy az elmúlt harminc évben – az első, 1990-es választást leszámítva – nem volt olyan kormány, amelynek ehhez széleskörű felhatalmazása lett volna. A NATO-ba és az EU-ba való integráción kívül nem voltak olyan konszenzuális kérdések, amelyek a 2003-as évhez hasonlóan alkotmánymódosítást eredményeztek volna. Az utóbbi évtizedekben szűk többségek alakultak, a szembenálló felek pedig nemhogy ki tudtak volna egyezni a jövőt érintő legfontosabb kérdésekben, hanem erejüket leginkább a többi párt döntéseinek megkérdőjelezésére fordították. 

Ezt a helyzetet gyakran a „latin temperamentum”-mal magyarázzuk, hiszen Olaszországra sem a hosszú életű, stabil kormányok a jellemzőek, de előfordul az is, hogy a jelenséget – némiképp pejoratív éllel – balkáni maradványként értelmezzük. Véleményem szerint azonban az instabilitás intézményi összetevői legalább ennyire meghatározók, ugyanakkor ezek visszavezethetők adott politikai kontextusokra. Ha a román politikai rendszer gyengeségének intézményes okait szeretném felsorolni, azokat, amelyeket elsősorban nem a politikai kultúrában, hanem bizonyos törvényekben, szabályozásokban érhetünk tetten,

akkor elsősorban a választási rendszert

kell megemlítenem. Ezt követően a politikai migráció kérdéséről kell szólnom, majd ezzel összefüggésben a pártrendszer instabilitásáról, és végül – bár ez valóban öröklött, a múltban gyökerező összetevő – a politikai kultúráról, mint a politikai rendszer intézményes részét működtető összetevőről. 

Mindenekelőtt le kell szögeznünk, hogy nincs jó vagy rossz választási rendszer – sokféle rendszer lehet legitim, amennyiben a választások alapfunkcióit teljesíti a demokratikus hatalomgyakorlás keretein belül. A legitimitás mellett a választási rendszernek két ellentétes igénynek kell megfelelnie. Az egyik a reprezentativitás vagy arányosság elve, amelynek lényege, hogy a parlament összetétele legyen minél arányosabb a leadott szavazatok pártonkénti bontásával. A másik igény ezzel ellentétes, hiszen az a kormányozhatóságot állítja előtérbe. 

A gyakorlat azt mutatja, hogy minél arányosabb egy választási rendszer, annál kisebb a kormányozhatóság, és minél nagyobb a kormányozhatóság, annál inkább sérül a reprezentativitás. A liberális választási rendszerek esetében sokféle modellről beszélhetünk. A kormányozhatóságot előtérbe állító legszélsőségesebb példa az Amerikai Egyesült Államok elnökválasztásának szabályozása. Ebben az esetben az egy államban megszerezhető összes elektort a választások alkalmával relatív többséget szerző jelölt kapja meg úgy, hogy ennek nincs semmilyen kompenzációja. Jelen esetben az arányosság szempontjából eredő kirívó jelleget a választókerületek nagysága adja meg, hiszen a 39 milliós Kalifornia esetében akár egyetlen többletszavazattal elvihető az állam összes elektora (55).

Ehhez hasonló az egyéni választókerületen alapuló, 

egyfordulós választási modell, az úgynevezett Westminster-rendszer, amellyel az Egyesült Királyság, Ausztrália és Kanada esetében találkozunk (Új-Zéland áttért vegyes rendszerre). Ezekben az esetekben a választókerületek kisebbek, de itt is egyfordulós, relatív többséget feltételező, kompenzáció nélküli választások során dől el a mandátum kérdése. Példaként említhető az Egyesült Királyságbeli liberális párt esete. A közelmúltban volt olyan választás (2010), amelyen a leadott szavazatok 23 százalékával rendelkező liberálisok a parlamentben 8,7 százalékot értek el, hiszen jelöltjeinek többsége a két nagy párt jelöltjei mögött végzett. A Westminster-rendszer csak az angolszász országokra jellemző, mivel homogén politikai kultúrát feltételez. A rendszerbe kódolva van a kétpárti jelleg, amely a kormányozhatóság szempontjából általában egyértelmű választási eredményt szokott eredményezni. Mindez azért is fontos, mert így a politikai felelősség pontosan behatárolt. 

Münchhausen báró meglovagolja az ágyúgolyót (August von Wille grafikája, 1872)
Münchhausen báró meglovagolja az ágyúgolyót (August von Wille grafikája, 1872)

A kontinentális Európában, ahol történelmi okok miatt a társadalom sokkal fragmentáltabb – és ebből fakadóan az ennek képviseletét ellátó politikai felépítmény is töredezettebb –, a Westminster-rendszer nem alternatíva, ezért itt a listás választás, illetve a listás és egyéni választókerületi rendszer valamilyen párosítása terjedt el. Kétségtelenül a listás választás biztosítja a legnagyobb reprezentativitást. Ilyen szempontból a holland választási rendszer tekinthető példaértékűnek, hiszen az egész ország egy választókerületet alkot, egy százalékos a választási küszöb, tehát a parlament összetétele hűen leképezi az egyes, politikai értelemben elkülönülő csoportok akaratát (az utolsó, 2021. márciusi parlamenti választásokon 17 párt szerzett mandátumot!). 

A legtöbb országban a listás választási rendszereknek vannak olyan összetevői, amelyek az arányosságtól a kormányozhatóság irányába mozdítják el a választások eredményét. A legfontosabb ilyen a választási küszöb, amely országonként változik, de általában 3–5 százalék közé tehető. Ez azt jelenti, hogy a parlamentbe csak azok a pártok jutnak be, amelyeket egy jelentős számú választói közösség támogat. A parlamentbe jutott pártok pedig egyfajta kompenzációban részesülnek azáltal, hogy a választási küszöböt el nem ért alakulatok szavazatai után járó mandátumokat visszaosztják azoknak, akik átlépték a választási küszöböt. Például ha 15 százalékot ér el azoknak a pártoknak az összesített eredménye, akik nem lépték át a választási küszöböt, akkor a parlamenti mandátumok 100 százalékát a küszöböt átlépő, a szavazatok 85 százalékát megszerző pártok között osztják szét, ami javítja a kormányozhatóságot, de csökkenti a képviselet arányosságát. 

A legtöbb országban a fentebb említett két modellértékű választási rendszer 

valamilyen szintű ötvözetével találkozunk, 

tehát a mandátumok egy részét a pártlisták arányosságával ítélik oda, másik részénél az egyéni választókerület kormányozhatóságot szem előtt tartó logikája mérvadó. A két szempont szerint kiosztott mandátumok egymáshoz viszonyított aránya széles skálán mozog, több esetben jelentős aránytalansághoz vezet. Az alkalmazott megoldások szempontjából érdemes megemlíteni a görögöt, ahol listás, három százalékos küszöbű választási rendszer van érvényben, egyéni választókerület nincs, de a választásokon legjobb eredményt elért párt automatikusan kap további ötven mandátumot (a parlament létszáma 300 fő).

A felsorolt modellek alapján elmondhatjuk, hogy a kontinentális Európa választási rendszerei egyféle egyensúlyt próbálnak kialakítani a kormányzóképesség és a reprezentativitás között, erre pedig országonként más-más alternatívát találnak. Kelet-Közép-Európa országaiban többnyire a németországi választási rendszer volt a követendő példa. Magyarország esetében is ez volt a modell, aminek eredményeként például az MSZP a leadott szavazatok 33%-ával az országgyűlési mandátumok 54%-át szerezte meg (1994), vagy a Fidesz az utóbbi három választáson a szavazatok felével elnyerte a parlamenti mandátumok kétharmadát. 

Romániában a választási rendszer 

nagymértékű reprezentativitást, arányosságot biztosít, azonban ez az egyik oka annak, hogy a választások után nem alakulnak ki olyan egyértelmű többségek, amelyek ki tudnák mozdítani az országot abból a vergődésből, amelyet az elmúlt harminc évben tapasztaltunk. A romániai arányos választási rendszer kialakulásának okai 1990 elejére vezethetők vissza: ekkor a Nemzeti Megmentési Front (FSN) annak ellenére indult a választásokon, hogy megalakulásakor kijelentette, ez nem áll szándékában. A romániai rendszerváltozás során a Román Kommunista Párt nómenklatúrájának második vonala vette át a stafétabotot, így óhatatlanul felmerült a legitimitás kérdése, ezért olyan választási rendszert kellett kialakítani, amely lehetővé tette az ellenzéki pártoknak is a parlamentbe való bejutást. Ezért a választási rendszert a nagyfokú arányosság jellemzi, amit megyei listákkal és választási küszöb nélkül értek el. A választásokon a FSN 63,53%-ot ér el, az RMDSZ 7,2%-al az ország második legnagyobb pártja lett; bekerült további öt párt a szenátusba és 27 alakulat a képviselőházba, közöttük 11 nemzeti kisebbség szervezeteivel. A választási küszöböt 1992-ben felemelik három százalékra, a 2000-res választások alkalmával öt százalékra, de összességében nézve ez 

nem változtatott a rendszer arányos voltán.

A romániai választási rendszer sajátos összetevője a nemzeti kisebbségek parlamenti képviselete, az eddigi harminc év gyakorlata alapján ez „győzteskompenzációként” fogható fel. A mindenkori parlamenti többség általában számíthat a 16-18 kisebbségi képviselő szavazatából legalább 15-re, azonban ennek csak a képviselőházban és a parlament együttes ülésein van jelentősége, ezért a kisebbségek támogatása inkább stabilizál egy parlamenti többséget, és nem létrehozza azt.  

Az arányos választási rendszert Băsescu államelnök próbálta a pártja, a PD érdekében megváltoztatni 2008-ban. Támogatásával pártja nagyra nőtt, azonban a 32-33%-ot nem tudta meghaladni, amivel arányos választási rendszerben nem tudott volna egyedül többséget alkotni. Ezért Băsescu olyan politikai légkört alakít ki, amelyben a pártok jobbnak látják elfogadni az általa javasolt egyéni választókerületi rendszert, azonban a vele szembehelyezkedő parlamenti többség úgy módosítja a választási törvényt, hogy ennek aránytalanságát többletmandátumok megítélésével korrigálta. Az elfogadott szabályozás a világon egyedülálló választástörténeti kuriózum, hiszen az egyéni választókerület bevezetése mindenhol a kormányozhatóság növelését eredményezte.

Az RMDSZ álláspontja az arányosság / kormányozhatóság kérdésében – helyzete okán – ellentmondásos. Kis „párt”, tehát a minél arányosabb választási rendszerben érdekelt, hiszen egyéni kerületeket biztonsággal csak Székelyföldön tudna megnyerni (főleg kétfordulós rendszerben), ugyanakkor fontos számára a politikai élet stabilitása, és olyan célokat fogalmaz meg, amely államreformot, alkotmánymódosítást feltételez, és csak széles parlamenti konszenzussal vagy domináns pártok létével érhető el.

***

Egy további olyan összetevő, amely Romániában hozzájárul a belpolitikai instabilitáshoz, az a parlamenti migráció és a parlamenti pártok szervezeti gyengesége. A politikusok választások utáni pártváltása nem kirívó eset: volt olyan parlamenti ciklus, amelyben a honatyák több mint 20%-a pártot váltott. Ugyanakkor az elmúlt harminc évben a pártok is számtalanszor váltottak szervezeti keretet, egyesültek vagy szakadtak szét, új nevet véve fel. Ennek kapcsán két problémát kell megemlítenünk. Az egyik intézményi jellegű, a másik már a politikai kultúra kérdéséhez tartozik.

Az intézményi jelleg esetében talán a pártok finanszírozása a fontos. Röviddel az 1992-es választások előtt Petre Roman Iliescuval szemben többséget alakít ki a FSN-n belül, ezért Iliescu új pártot hoz létre, amelyik négy hónapra rá megnyeri a választásokat, de kisebbségi kormányt alakít Nicolae Văcăroiu miniszterelnökségével. A most is logikájában-struktúrájában érvényes pártfinanszírozási törvényt 1994-ben fogadják el úgy, hogy az Iliescu-féle Demokratikus Nemzeti Megmentési Front (FDSN) kisebbségben kormányoz, tehát intézményként érdekében áll, hogy növelje az ellenzéki képviselők, szenátorok saját pártjukhoz képesti függetlenségét, ezért a legjelentősebb összegeket nem a pártok, hanem a képviselők kapják, megteremtve ezáltal a politikai tevékenységükhöz szükséges feltételeket.

Ez a támogatási forma (alkalmazottak, iroda, személygépkocsi, üzemanyag, egyéb költségek elszámolása stb.) személyre szól. Amennyiben a honatya pártot vált, a támogatást magával viszi, nem veszíti el. Az a kisebbségi kormányzás, ami az akkori FDSN-érdek szerint megalkotta e támogatási formát, rég megszűnt, de a képviselők, szenátorok ragaszkodnak azokhoz a jogosítványokhoz, amelyeket személyre szabottan élveznek, és amely számukra egyfajta függetlenséget biztosít saját pártjukhoz képest. Az országok többségében – amellett, hogy a képviselőknek elszámolnak egyes, politikai tevékenységükkel kapcsolatos kiadásokat – a támogatások legnagyobb részét a pártok kapják, a kilépő képviselők nem részesülnek belőle. (Ismét egy magyarországi példa: 1993-ban Csurka István azért nem tudott jelentős számú képviselőt kivinni a Magyar Demokrata Fórumból, mert a pártból kilépő képviselők a rájuk eső támogatást nem vihették volna magukkal.) Ez a finanszírozási forma, amelynek megalkotásánál a legfontosabb szempont a képviselők, szenátorok saját pártjukkal szembeni függetlenségnek növelése volt, az egyik intézményi oka a parlamenti migráció magas arányának. 

A másik ok a politikai pártok szervezeti instabilitása. 

Romániában az 1990-es „posztkommunista utódpárt vs. történelmi pártok” megosztottságon hamar túlléptek, gyakorlatilag minden párt néppártként határozza meg önmagát. Ezt a jelenséget leginkább az angol „catch all party” („kapj el mindenkit”) terminus adja vissza legjobban. Ennek alapján a pártok nem csak egy adott réteg képviseletét vállalják, hanem megpróbálnak a társadalom egészéhez szólni. Ennek eredményeképpen a klasszikus jobb-bal törésvonalat leszámítva egy politikai oldalon belül mérvadó különbségeket ideológiai-politikai program szintjén nem találunk.

Ez is hozzájárul ahhoz, hogy alacsony mértékű a pártok stabil szavazóbázisa (olyan választókra gondolok, akik három egymást követő választáson ugyanarra a pártra szavaznak), hisz a pártok is folyamatosan egyesülnek vagy szétválnak. A politikai program koherenciája helyett a személyelvű politika meghatározó, bár kérdés, hogy ez végül is ok vagy okozat. Általában nem pártokat emlegettünk, hanem Iliescu, Petre Roman, Funar, Corneliu Vadim Tudor, Tăriceanu, Dan Diaconescu vagy Dragnea pártjáról beszéltünk, mint ahogyan most Orban, Dan Barna, Dacian Cioloș pártjait emlegetjük a közbeszédben. E politikusok ugyanakkor többször is pártot váltottak, ami pártpolitikai szempontból további tisztázatlan helyzeteket eredményez. A pártok programjának kiforratlan volta, szervezeti gyengesége és a politikai migráció vezet ahhoz az instabilitáshoz, amit a politikai életben tapasztalunk. 

***

Egy további összetevő, amely a politikai rendszer instabilitásához vezet, az a „politikai zsákmány” tisztázatlan volta, tehát a politikai úton, pártok által nevesítettek révén, kinevezéssel betölthető funkciók köre, valamint a meritokrácia meghatározta közigazgatási életpálya elkülönülése. Véleményem szerint nagyobb gond e kérdés tisztázatlan volta, mint a mélysége. Ha az Európai Unió országait nézzük, azt látjuk, hogy általában a központi államapparátus legmagasabb adminisztratív szintje a közigazgatási államtitkár, Romániában ennek a minisztériumi főtitkár felel meg. Az adminisztráció ennél alacsonyabb szintjein a kiszámíthatóságot, a stabilitást biztosító életpályamodell szerinti közigazgatással találkozunk. Esetükben egyértelműek az előrelépés feltételei (ezek különböző vizsgákhoz, a munkakörben évekhez köthetők), és általában nem beszélhetünk politikai logika alapján történő kinevezésekről, előléptetésről. Kivételt talán az ausztriai nagykoalíciók kora képez, amikor a pártok gyakorlatilag felosztják egymás között az államigazgatás különböző tisztségeit, de ez a rendszer is következetes, kiszámítható hatalomgyakorlást eredményezett.

Románia esetében azt látjuk, hogy ha a kormányváltással a parlamenti többség is megváltozik (választások útján vagy a pártok átrendeződése révén), akkor a közigazgatásban leváltási hullám indul meg, melynek során a pártok megtalálják a módját annak, hogy a saját holdudvarukba tartozó egyéneket a versenyszféra javadalmazását többszörösen meghaladóan jól fizető tisztségekhez juttassák. A prefektusi, alprefektusi tisztségek egyértelműen kormányfüggő tisztségviselői státusznak tekinthetők. Ennek ellenére a Szociáldemokrata Párt először feltöltötte a rendszert a saját holdudvarába tartozókkal, ezt követően törvénymódosítással köztisztségviselővé alakította e státuszt. Ebből is látszik, hogy a választások után többséget kialakítani képes pártok különböző megoldásokat találnak ki arra, hogy valamely párthoz kötődő, politikai úton behozott vezető tisztségviselőket eltávolítsák, és helyükbe saját embereiket ültessék. Kétségtelen, hogy ennek irányába elvárás is van a pártok holdudvara részéről, de biztos, hogy a kialakult helyzet, miszerint minden választás után a közigazgatásban nagymértékű váltási, leszámolási hullám van, és ennek határt csak az adott politikai pártok leleményessége szab, az instabilitást erősíti.

Ha már a politikai rendszer gyengeségánek okait soroljuk fel, természetesen meg kell említenünk a politikai kultúrát, hiszen ennek fontossága összemérhető az intézményi hatások jelentőségével. Egy ilyen, a politikai szempontjából többszörösen fragmentált mező képviseletét ellátó politikai rendszer, mint amilyen Romániában létezik, megnöveli a kompromisszumkészség jelentőségét. 1990 óta nem volt olyan párt, amely egyedül parlamenti többséget szerzett volna, minden kormány koalíciós vagy kisebbségi. Ebben a helyzetben nem csak a pártokra kevésbé jellemző kompromisszumkészség lenne fontos, hanem a politikai egyezségek betartatása is, 

a „pacta sunt servanda” elve, ami inkább kivételnek számít. 

Azt is mondhatnánk, hogy a politika már csak ilyen, nem is láttunk nagyon mást az elmúlt harminc évben, ugyanakkor az Európai Unión belül is több olyan ország van, amelyben a politikai stabilitás feltételei nem adottak. Igazi gondot Romániában ez azért okoz, mert a ’89 után kialakított közéleti konstrukció nem biztosít olyan berendezkedést, nem generál olyan egyértelmű játékszabályokat, amelyek alkalmassá tennék az országot az EU magországaihoz való gyors felzárkózásra.

A ’90-es politikai elit közjogi szempontból nem alkotott értékelvű, hatékonyan működő állammodellt, ellentétben azokkal a nyugati országokkal, ahol ezen már rég túl vannak. Az intézményi feltételek jelentős mértékben akadályát képezik olyan egyértelmű, nagy politikai felhatalmazással rendelkező politikai többségek kialakulásának, amelyek újragondolnák a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyát, a központi adminisztráció decentralizált, hatékony működés feltételeit előtérbe helyező struktúráját, és felgyorsítanák az ország óhatatlanul szükséges modernizációját. Enélkül pedig az európai uniós csatlakozással megnyíló lehetőségek csak töredékét tudjuk kihasználni, nem tudjuk csökkenteni a meglévő modernitásbeli különbségeket, amely konzerválja az ország periférikus helyzetét az unión belül.

Alvó szegek a jéghideg homokban.
Plakátmagányban ázó éjjelek.
Égve hagytad a folyosón a villanyt.
Ma ontják véremet.

Pilinszky János: NÉGYSOROS

Székely István

Véleménye akkor is fontos számunkra, ha nem egyezik a szerkesztőség vagy szerzőink véleményével. Viszont a hozzászólásának eleget kell tennie pár alapfeltételnek. Vagyis nem lehet közönséges, nem lehet tartalmatlan trollkodás, nem lehet sértő vagy gyűlöletkeltő. Az ilyen kommenteket töröljük, a visszaeső kommentszédelgőket pedig kitiltjuk.

Legutóbbi bejegyzések

Archívum

Kategória